A.    Posisi Pemerintah yang Sulit

Sebelum tahun 2009, kewajiban pemenuhan anggaran pendidikan sebesar 20% dalam APBN adalah “bom waktu” dalam sistem bernegara. Ini sebabkan kewajiban pemenuhan anggaran pendidikan belum dapat tersedia dalam UU APBN, dan menurut UUD Tahun 1945, apabila ada suatu UU bertentangan dengan UUD Tahun 1945, maka UU tersebut dapat diujikan ke Mahkamah Konstitusi. Inilah yang membuat sejumlah UU APBN sejak tahun anggaran 2004 sampai tahun 2008 dimohonkan pengujian UU APBN tersebut ke Mahkamah Konstitusi, karena UU APBN belum dapat menyediakan anggaran pendidikan sebesar 20% sebagaimana dimaksud dalam ketentuan UUD Tahun 1945.[1]

Masih segar dalam ingatan, gugatan Persatuan Guru Republik Indonesia (PGRI) dan 28 orang lain terhadap UU APBN tahun 2004-2008, akhirnya mendorong Mahkamah Konstitusi menilai Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 45 Tahun 2007 tentang APBN 2008 bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945. Anggaran pendidikan sebesar 15,6 persen tidak memenuhi amanat konstitusi sekurang-kurangnya 20 persen dari APBN. Pemerintah diberi waktu hingga tahun 2009 untuk memenuhi ketentuan tersebut.

Akhirnya pada tahun 2009, amanat tersebut “berhasil” dipenuhi oleh pemerintah. Melalui Pidato Kenegaraan di hadapan Sidang Paripurna Masa Sidang DPR 2008-2009 yang disampaikan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, pemerintah bertekad untuk memenuhi amanat konstitusi dalam pengalokasian anggaran pendidikan sebesar 20 persen meskipun kondisi anggaran yang masih sangat terbatas. Dalam memenuhi upaya tersebut, postur RAPBN 2009 dilakukan perubahan dan pemutakhiran. Jumlah anggran pendidikan menjadi Rp.224 triliun yang sebelumnya hanya Rp.152 triliun. Walaupun anggaran itu masih lebih kecil dibanding anggaran negara tetangga, namun jumlah ini jauh di atas rata-rata anggran sektor lain seperti sosial, pemuda dan olah raga, hankam dan kesehatan.[2]

     B.     Anggaran Pendidikan dalam RUU RAPBN-P 2012 dan RUU RAPBN 2013

1.      Anggaran Pendidikan dalam RUU RAPBN-P 2012

Bahasan mengenai anggaran pendidikan dalam RUU RAPBN-P 2012 termaktub dalam pasal 29, yang berbunyi:[3]

(1)     Anggaran pendidikan diperkirakan sebesar Rp308.091.781.688.600,00 (tiga ratus delapan triliun sembilan puluh satu miliar tujuh ratus delapan puluh satu juta enam ratus delapan puluh delapan ribu enam ratus rupiah).

(2)     Persentase anggaran pendidikan adalah sebesar 20,1% (dua puluh koma satu persen), yang merupakan perbandingan alokasi anggaran pendidikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terhadap total anggaran belanja negara sebesar Rp1.534.582.117.419.000,00 (satu kuadriliun lima ratus tiga puluh empat triliun lima ratus delapan puluh dua miliar seratus tujuh belas juta empat ratus sembilan belas ribu rupiah).

(3)     Di dalam alokasi anggaran pendidikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) termasuk dana pengembangan pendidikan nasional sebesar Rp7.000. 000.000.000,00 (tujuh triliun rupiah) yang penggunaannya diatur sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Selanjutnya, isi pasal tersebut dijabarkan dalam Penjelasan atas RUU RAPBN-P 2012:

Ayat (1) Anggaran pendidikan diperkirakan sebesar Rp.308.091.781.688. 600,00 (tiga ratus delapan triliun sembilan puluh satu miliar tujuh ratus delapan puluh satu juta enam ratus delapan puluh delapan ribu enam ratus rupiah), terdiri atas:

Tabel 1. Anggaran Pendidikan dalam RUU RAPBN-P 2012 ‎

Item Belanja			Besar Anggaran	% thd total APBN
Anggaran Pendidikan melalui Belanja Pemerintah Pusat			114519865209600	7.46%
	(1) Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan		75579017974400	4.93%
	(2) Kementerian Agama		32671429311600	2.13%
	(3) Kementerian Negara/Lembaga lainnya		6269417923600	0.41%
		a. Kementerian Keuangan	88385007000	0.01%
		b. Kementerian Pertanian	43600000000	0.00%
		c. Kementerian Perindustrian	292400000000	0.02%
		d. Kementerian ESDM	66819000000	0.00%
		e. Kementerian Perhubungan	1795495324800	0.12%
		f. Kementerian Kesehatan	1350000000000	0.09%
		g. Kementerian Kehutanan	41229636000	0.00%
		h. Kementerian Kelautan dan Perikanan	339955984800	0.02%
		i. Kementerian Pariwisata dan Ekonomi Kreatif	215970000000	0.01%
		j. Badan Pertanahan Nasional	22790740000	0.00%
		k. Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika	18800000000	0.00%
		l. Badan Tenaga Nuklir Nasional	17948000000	0.00%
		m.Kementerian Pemuda dan Olahraga	933500000000	0.06%
		n. Kementerian Pertahanan	114193736000	0.01%
		o. Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi	412000000000	0.03%
		p. Perpustakaan Nasional	264492957000	0.02%
		q. Kementerian Koperasi dan UKM	215000000000	0.01%
		r. Kementerian Komunikasi dan Informatika	36837538000	0.00%
Anggaran Pendidikan melalui Transfer ke Daerah			186571916479000	12.16%
	(1) Bagian Anggaran Pendidikan yang diperkirakan dalam DBH		948043221000	0.06%
	(2) DAK Pendidikan		10041300000000	0.65%
	(3) Bagian Anggaran Pendidikan yang diperkirakan dalam DAU		113855500000000	7.42%
	(4) Dana Tambahan Penghasilan Guru PNSD		2898900000000	0.19%
	(5) Tunjangan Profesi Guru		30559800000000	1.99%
	(6) Bagian Anggaran Pendidikan yang diperkirakan dalam Otsus		3285773258000	0.21%
	(7) Dana Insentif Daerah		1387800000000	0.09%
	(8) Bantuan Operasional Sekolah		23594800000000	1.54%
Anggaran Pendidikan melalui Pengeluaran Pembiayaan			7000000000000	0.46%
	Dana Pengembangan Pendidikan Nasional		7000000000000	0.46%

Sumber: Nota Keuangan dan APBN-P 2012 (data diolah)

Perlu diketahui bahwa alokasi tersebut naik dari nilai 288 trilyun (APBN 2012) menjadi ‎308 trilyun ‎(APBN-P 2012). Kenaikan tersebut sejalan dengan lebih tingginya volume anggaran belanja negara dalam RAPBN-P tahun 2012 dibandingkan dengan pagu APBN-nya, sehingga alokasi anggaran pendidikan disesuaikaan agar tetap memenuhi amanat UUD 1945, Selain itu, kanaikan tersebut juga bertujuan untuk mencapai tema prioritas RKP bidang pendidikan pada tahun 2012.[4]

Kenaikan/tambahan anggaran pendidikan dalam RAPBN-P tahun 2012 tersebut meliputi tambahan anggaran pendidikan melalui belanja pemerintah pusat sebesar Rp12.001,5 miliar, tambahan anggaran pendidikan melalui transfer ke daerah sebesar Rp132,4 miliar, dan tambahan anggaran pendidikan melalui pengeluaran pembiayaan sebesar Rp6.000,0 miliar.[5]

Peningkatan anggaran pendidikan melalui belanja Pemerintah Pusat sebesar Rp12.001,5 miliar tersebut bersumber dari peningkatan akibat naiknya volume belanja negara, sebesar Rp15.450,2 miliar dan peningkatan penggunaan PNBP/BLU sebesar Rp762,5 miliar, namun pada sisi lain dilakukan penghematan pada Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan dan Kementerian Agama sebesar Rp4.211,1 miliar.[6]

Tambahan alokasi anggaran pendidikan melalui transfer ke daerah dalam RAPBN-P tahun 2012 sebesar Rp132,4 miliar dialokasikan untuk DBH pendidikan. Kenaikan tersebut, sejalan dengan Pasal 20 ayat (1) UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah yang mengamanatkan bahwa DBH dari pertambangan minyak bumi dan gas bumi sebesar 0,5 persen dialokasikan untuk menambah anggaran pendidikan dasar. Mengingat penerimaan pertambangan migas dalam RAPBN-P tahun 2012 diperkirakan meningkat, maka alokasi anggaran pendidikan dasar melalui DBH juga meningkat secara proporsional.[7]

Sementara itu, tambahan alokasi anggaran pendidikan melalui pengeluaran pembiayaan dalam RAPBN-P tahun 2012 direncanakan sebesar Rp6,0 triliun. Dana tersebut dialokasikan untuk dana pengembangan pendidikan yang digunakan untuk menjamin keberlangsungan program pendidikan bagi generasi berikutnya, yang dapat digunakan untuk investasi pendidikan seperti pemberian beasiswa, dana bergulir kepada pelajar/mahasiswa, dan sebagai bentuk pertanggungjawaban antargenerasi (intergenerational equality) serta penyediaan fasilitas, sarana, dan prasarana pendidikan dalam keadaan darurat (bencana alam).[8]

Sedangkan kriteria pemanfaatan tambahan anggaran pendidikan dalam RAPBN-P tahun 2012 adalah: (1) untuk pembayaran kekurangan/tunggakan yang sudah committed (seperti tunggakan pembayaran tunjangan profesi guru dan tambahan penghasilan guru PNS dengan terlebih dahulu diaudit oleh BPKP); (2) program/kegiatan harus dapat diselesaikan sampai dengan akhir tahun anggaran; (3) program/kegiatan harus dapat menunjukkan adanya output/ outcome; dan (4) desain program/kegiatan harus sudah ada.[9]

2.      Anggaran Pendidikan dalam RUU RAPBN 2013

Sementara bahasan mengenai anggaran pendidikan dalam RUU RAPBN 2013 termaktub dalam Pasal 16, yang berbunyi:

(1)   Anggaran Pendidikan direncanakan sebesar Rp331.824.403.744. 000,00 (tiga ratus tiga puluh satu triliun delapan ratus dua puluh empat miliar empat ratus tiga juta tujuh ratus empat puluh empat ribu rupiah).

(2)   Persentase Anggaran Pendidikan adalah sebesar 20,0% (dua puluh koma nol persen), yang merupakan perbandingan alokasi Anggaran Pendidikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terhadap total anggaran Belanja Negara sebesar Rp1.657.906.692.398.000,00 (satu kuadriliun enam ratus lima puluh tujuh triliun sembilan ratus enam miliar enam ratus sembilan puluh dua juta tiga ratus sembilan puluh delapan ribu rupiah).

(3)   Di dalam alokasi Anggaran Pendidikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) termasuk Dana Pengembangan Pendidikan Nasional sebesar Rp5.000.000. 000.000,00 (lima triliun rupiah) yang penggunaannya diatur sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Selanjutnya, isi pasal tersebut dijabarkan dalam Penjelasan atas RUU RAPBN 2013;

Ayat (1) Anggaran Pendidikan sebesar Rp331.824.403.744.000,00 (tiga ratus tiga puluh satu triliun delapan ratus dua puluh empat miliar empat ratus tiga juta tujuh ratus empat puluh empat ribu rupiah), terdiri atas:

Tabel 2. Anggaran Pendidikan dalam RUU RAPBN 2013 ‎

Item Belanja				Besar Anggaran	% thd total APBN
Anggaran Pendidikan melalui Belanja Pemerintah Pusat				113838583097000	6.87%
	A Anggaran Pendidikan pada Kementerian Negara/Lembaga			107838583097000	6.50%
		a Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan		66001586608000	3.98%
		b Kementerian Agama		35188796769000	2.12%
		c Kementerian Negara/Lembaga lainnya		6648199720000	0.40%
			1) Kementerian Keuangan	84221250000	0.01%
			2) Kementerian Pertanian	55610000000	0.00%
			3) Kementerian Perindustrian	376088868000	0.02%
			4) Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral	79876183000	0.00%
			5) Kementerian Perhubungan	1768641748000	0.11%
			6) Kementerian Kesehatan	1350347482000	0.08%
			7) Kementerian Kehutanan	57537000000	0.00%
			8) Kementerian Kelautan dan Perikanan	380420650000	0.02%
			9) Kementerian Pariwisata dan Ekonomi Kreatif	250000000000	0.02%
			10) Badan Pertanahan Nasional	27539900000	0.00%
			11) Badan Tenaga Nuklir Nasional	17000000000	0.00%
			12) Kementerian Pemuda dan Olahraga	1103549000000	0.07%
			13) Kementerian Pertahanan	112251072000	0.01%
			14) Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi	428500000000	0.03%
			15) Perpustakaan Nasional Republik Indonesia	309994967000	0.02%
			16) Kementerian Koperasi dan UKM	215000000000	0.01%
			17) Kementerian Komunikasi dan Informatika	31621600000	0.00%
	B Bagian Anggaran Pengelola Belanja Lainnya (BA 99908)			6000000000000	0.36%
		2 Anggaran Pendidikan melalui Transfer ke Daerah		212985820647000	12.85%
			a Bagian Anggaran Pendidikan yang diperkirakan dalam DBH	847637387000	0.05%
			b DAK Pendidikan	10090774000000	0.61%
			c Bagian Anggaran Pendidikan yang diperkirakan dalam DAU	128068977780000	7.72%
			d Dana Tambahan Penghasilan Guru PNSD	2412000000000	0.15%
			e Tunjangan Profesi Guru	43057800000000	2.60%
			f Bagian Anggaran Pendidikan yang diperkirakan dalam Otsus	3673931480000	0.22%
			g Dana Insentif Daerah	1387800000000	0.08%
			h Bantuan Operasional Sekolah	23446900000000	1.41%
3 Anggaran Pendidikan melalui Pengeluaran Pembiayaan				5000000000000	0.30%
	Dana Pengembangan Pendidikan Nasional			5000000000000	0.30%

Sumber: Nota Keuangan dan RAPBN 2013 (data diolah)

Alokasi anggaran pada fungsi pendidikan tahun 2013 tersebut berkaitan dengan upaya Pemerintah untuk mewujudkan amanat konstitusi untuk mengalokasikan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20 persen dari APBN. Dalam tahun 2013, alokasi anggaran pada fungsi pendidikan sebesar Rp108,7 triliun, berarti meningkat sebesar 4,8 persen jika dibandingkan dengan alokasinya dalam APBN tahun anggaran 2012 sebesar Rp103,7 triliun.[10]

Dalam tahun 2013, alokasi anggaran pada subfungsi pendidikan dasar akan digunakan untuk melaksanakan program wajib belajar pada tingkat pendidikan dasar. Selanjutnya, alokasi anggaran pada subfungsi pendidikan menengah, akan digunakan untuk melaksanakan pendidikan menengah. Sementara itu, alokasi anggaran pada subfungsi pendidikan tinggi akan digunakan untuk melaksanakan pendanaan pendidikan tinggi. Pada subfungsi pendidikan nonformal dan informal digunakan untuk membiayai program pengembangan perpustakaan. Selanjutnya pada subfungsi pelayanan bantuan terhadap pendidikan akan digunakan untuk membiayai: (1) program pengembangan profesi PTK dan penjaminan mutu pendidikan; dan (2) program pengembangan dan pembinaan bahasa dan sastra.[11]

Sasaran pembangunan yang diharapkan dapat tercapai dari alokasi anggaran pada fungsi pendidikan dalam tahun 2013 tersebut, di antaranya yaitu: (1) meningkatnya taraf pendidikan masyarakat yang berkualitas; (2) tercapainya standar nasional pendidikan (SNP) pendidikan agama dan keagamaan di satuan pendidikan dasar dan menengah; (3) terlaksananya pendidikan karakter bangsa di satuan pendidikan; (4) meningkatnya relevansi lulusan pendidikan menengah dan tinggi dengan kebutuhan pembangunan; serta (5) meningkatnya profesionalisme dan pemerataan distribusi tenaga pendidik dan tenaga kependidikan, yang ditandai dengan meningkatnya proporsi guru yang berkualifikasi minimal S1/D4 serta persentase guru yang telah tersertifikasi.[12]

---

[1] Ronny Sautma Hotma Bako, Diskursus Hukum Anggaran Pendidikan Sebesar 20%, (Jakarta: Pusat Pengkajian Pengolahan Data dan Informasi Sekretariat Jenderal DPR-RI, t.th) hlm. 1

[2] Mandala Harefa, Kebijakan dan Pengelolaan Anggaran Pendidikan: Antara Keinginan dan Keterbatasan, Jakarta: Pusat Pengkajian Pengolahan Data dan Informasi, Sekretariat Jenderal DPR RI, t.th.) hlm. 33-36

[3] “Penjelasan atas RUU Perubahan atas Undang-Undang ‎Nomor 22 Tahun 2011 Tentang APBN Tahun Anggaran 2012” dalam Kemenkeu RI, Nota Keuangan dan APBN-P 2012

[4] Nota Keuangan dan APBN-P 2012, h. IV-11

[5] ibid

[6] ibid

[7] ibid

[8] ibid

[9] ibid

[10] Nota Keuangan RAPBN 2013, hal. 4-82

[11] ibid

[12] ibid